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林宇:《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》解读 来源:教学科研处    作者: 教学科研处

高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》解读

 


作者:林宇

教育部职业教育与成人教育司高职发展处处长

转自:公众号“《上海职业教育》杂志


摘要教育部发布的《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》,是今后一个时期高职教育战线贯彻2014年全国职教工作会议精神和落实全国人大常委会职教法执法检查有关要求,深入推进改革发展的路线图。《创新发展行动计划》突出了更加强调发展质量、更加强调综合改革、更加强调创新发展、更加强调地方统筹和更加强调保障体系的五个特征。


 

       高职教育近年发展的势头、提升质量的幅度明显,在各级各类教育中独树一帜。在去年高职高专校长联席会上,鲁昕同志讲:“高等职业教育的发展,成功地引领和带动了中职发展,促进和推动了本科转型,影响和撬动了继续教育改革”,从而把高职教育在各类教育中的位置、作用和自身改革发展中的影响说得非常清楚。从1998年教育部成立高职高专处到现在,我认为高职教育发展经历了几个阶段:一是“三教统筹”阶段。原来分属三个司局管理的三块专科层次教育放到了一起,必须统一思想、统一认识、统一方向;二是“规范管理”阶段。第一次制定了高职的专业目录,开展了首轮教学评估;三是“内涵建设”阶段。示范校建设影响了整条战线,为把注意力和资源都集中到内涵建设上起了巨大作用。这些阶段的划分不是绝对的,并不是说进入内涵建设阶段就不需要规范管理了,只是不同阶段工作重心有所不同,实际上所有工作都是持续的。现在,越来越多的超出教学、课程范围之外的任务被提上了工作日程,我认为目前跟随整个高等教育一起,高职的发展进入到一个“综合改革”的新阶段。在考试招生制度改革、学校治理体系建设和治理能力提升、办学制度上探索混合所有制和集团化办学等方面,基于此,教育部2015年10月发布了《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》(以下简称《创新发展行动计划》)。

 

      《创新发展行动计划》的内容是教育部各司局对高职下一步改革发展要求的汇集,不仅限于职成司的业务,不仅限于教学改革,而是整个教育部方方面面对高职改革的要求全部都汇总在其中。所以是一个综合改革的部署,适应了高职现阶段发展的要求。一方面它是综合改革的行动指南;另一方面也是国家财税体制改革之后,如何引导各地使用好中央分配经费的一种尝试。以前我们习惯于搞项目,有项目就有经费,大家拿到经费后搞建设搞改革。现在中央财政的经费不再以项目形式下拨,而是把专项转移支付调整为一般性转移支付,按照因素法来进行分配。以后央财对高职最主要的经费投入分为两部分:一是生均奖补。目的是帮助各省到2017年实现高职生均12000元的标准;二是绩效奖补。即根据每个省份高职事业发展的质量,用因素法来分配经费,质量越高得到的经费就越多。经费直接下到省里。经费到省后如何使用,如何让这些经费为我们所希望推动的改革去服务,这是我们制订行动计划的又一个目的。

 

      《创新发展行动计划》是教育部第一个专门针对高职教育,全面、综合、系统部署改革发展的文件。从研究的角度看,它体现了五个“更加强调”:

 

       一、更加强调发展质量

 

       高职发展很快、增量很大,下一阶段我们更加看重发展的质量。这里所说的质量不仅仅指教学质量,指的是整个高职教育的质量。《创新发展行动计划》中至少提到了以下几个方面。

 

      第一,关注体系结构。如何构建现代职教体系,这个体系又如何实现有效运转,这很关键。国务院《决定》中对职教体系专门有一段论述:中职是巩固提高,高职是创新发展,本科是要转型,专业硕士要突出应用。也就是说现代职教体系的层级都有了,但还不成体系。小学、初中、高中,这是个完整的体系,在这个体系内不同层级间实现了对学生的接续培养。而我们现在勾勒出的职教体系,不同层级间没有实现接续的目标,人才培养没有体系化、系统化。关键是推动各个层级的改革,不仅是勾勒出来,还要实现类型一致地有效地运转,这才是构建现代职教体系最核心的内容。现在我们特别关注“十三五”规划,院校设置怎么安排、什么原则、能否按照国务院《决定》要求实现高等学校的分类设置、分类管理、分类评价和分类拨款。我们推动修订职教法过程中也力图在这方面有所突破,比方说希望写入“高等职业学校经过教育部批准可以举办本科专业”这样的内容。

 

       第二,优质学校的建设。有了体系,还要有骨干。延续高职示范(骨干)校项目的成功经验,继续扶优扶强、力推率先突破。事实证明,正是有了示范(骨干)这样一批学校,极大地改善了社会对我们办学质量的认识。某种程度上说,示范(骨干)校已经成为了高职教育高质量的代名词。所以,我们要延续这种扶优扶强的做法,同时还要传导“不改革不发展,就要倒退”的压力。优质学校的遴选,不以出身论英雄,不是说国家示范校肯定就是优质校。高职大发展的时间并不长,学校之间的差距有的确实很大,但不绝对。我们要给那些任何时候想干事、能干事的学校机会。

 

       第三,专业布局。学校的层面上,专业建设要满足需求,按照需求去设置专业、发展专业。行政管理部门层面上,对专业的布局要有调控手段。学校有办学自主权利,但行政部门也应该主动调控、有所作为。专业布局要合理、有效,保证优质专业的发展,提高培养人才的效率。

 

       第四,提高办学质量,做好区域协调。每个省份,学校之间的差距或多或少都存在。国家多年来一直坚持东中部支持西部发展的政策,希望在省域内也要建立对口支援的关系,实现区域内整体办学质量的提高。一个省里办成两所高职中的“清华”,其他还有一批办不下去的学校,不能说你省的办学质量是高的。优质校建设是要在前面冲一冲打开空间,队伍后面还要推一下,实现整体提升。

 

       第五,服务好国家战略。办职业教育应当满足国家战略需求。学校要提高对国家战略的敏感度,提高反应速度。

 

       二、更加强调综合改革

 

       现在的改革不仅仅局限于教学改革,在强调教学改革的同时更强调其他方面的改革。综合改革的目的是要让各项改革的方向一致起来,实现一加一大于二的效果,相互之间不因为掣肘而使得效果打折。行动计划对教学之外的改革主要提出了五个方面的要求。

 

       第一,高职考生招生制度。教育部2013年发文推动高职考生招生制度改革,一共确定了六种统一高考以外的招生方式。招生方式多样化不是为了解决学校招不到学生的问题,而是为了解决单一高考无法满足有意愿够条件的人群接受高职教育的问题。六种招生方式针对不同人群,执行过程中一些省份工作存在偏差。一是借用高考的部分学科成绩,允许学校根据需要另外加试一部分科目,总成绩作为入学依据;二是面向中职毕业生的对口招生,强调增加动手、实操成绩在最终成绩中的占比,增加权重,因为考试就是指挥棒,基本上你考什么他就教什么,如果对中职的招生只考语数外计,那么很多学校就只教语数外计,把中职的人才培养目标都带歪了;三是初中起点五年一贯制招生,只限于一些需要从年纪比较小时开始培养、培养周期又比较长的专业;四是综合评价招生,用中学的学业水平考试成绩和综合素质评价结果作为招生依据,适用于社会确实有需求而实际招生困难的专业。比如一些艰苦行业,家长不愿意送孩子去读,但产业发展对人才需求迫切。五是对高技能人才的免试录取,主要针对全国技能大赛获奖的选手、劳动模范等。每种招生方式针对不同的人群、解决不同的问题,这是高职考试招生制度改革的目的。但是有的地方在执行政策的时候就把综合评价招生作为“救命稻草”,哪个学校招不到学生了就给它这个权利,这是毁坏高职声誉和前途的做法,要纠偏。

 

       第二,试点学分的积累、认定和转换制度。行动计划用了两个新词,“接续培养”和“学力补充”。学分的积累、转换是大方向。学分就是学习经历的记录。学分的认定就是不同教育机构,基于自身质量标准,对于相同学习经历的认可。可以体现机构之间的差距。例如,学生在高职学校上了机械制图课,考试合格拿到5个学分,到同济大学继续学习,同济可能不全认这5个学分,也许只认3个、1.5个学分。这是学校之间的一种双边协议,基于各自标准的协议。实现学分转换,就能够使得学习者在不同学习机构中的进行流动,并最大限度地避免重复学习。真正建立起这个制度,才能使我们的学生在不同学校之间实现有序流动,而不是以牺牲门槛质量为代价人为地去提高升学率。国务院《决定》下发以来各省响应积极,但有些做法值得商榷。比如,人为地规定中职升高职、高职升本科的比例。为什么我们的本科学校不愿意招收专升本学生,有几个原因:一是专升本时间短,学校要折腾一次宿舍等麻烦;二是我们本科的学校并没有延续高职教学的特点和规律,所以普遍反映专升本的学生不好教。人为地规定升学比例,实际上就是以牺牲门槛质量作为代价的做法,对职业教育的发展是非常不利的。所以,我们希望建立学分制度,到时候学生在职业学校体系中学习,有意愿也有能力进入普通高校继续学习要靠学分来认,不够的重修补足。教育要给人提供机会,同时还要规定条件。只看意愿不行,不能以牺牲质量为代价,所以我们提出学力补充。职校出来的学生动手能力强、实践课程学的多;学科型教育体系里的学生理论基础扎实、学时多,但是动手能力有差距。如果相互交流,那就要缺什么补什么,达到门槛条件之后再大家齐步走。这样人才的流动才是有序的,人才培养的质量才能有所保障。

 

       第三,高职“走出去”。走出去有多种方式,《创新发展行动计划》列举了几种:一是服务企业走出去发展的需要。现在企业走出去很的多,我们职业学校可以承担起当地劳动力的培养任务;二是对职业教育欠发达国家的支援。应该看到相对于发达国家以外的更多国家,我们的职业教育还是有比较优势的;三是服务国家的周边外交。利用我们相对的优势为周边国家培养那些熟悉和认可中华文化,又为当地经济社会发展所需要的技术人才。

 

       第四,技术技能积累。技术积累指技术在企业当中得以保留并不断地予以突破提升的过程,技术技能积累就是应用技术的传承研发与服务。高职学校,特别是发展得比较好的高职学校,应该把应用技术的研发服务提上日程。决定中也有这样的要求,要求高职服务企业,特别是小微企业的产品升级和技术进步。应用技术研发服务的目的:一是可以和杰出人才培养结合起来,高职学校不能只培养合格人才,还要培养杰出人才,应用技术的研发是一个很好的方式;二是可以锻炼教师队伍;三是可以提升我们在校企合作中的话语权,如果我们能够通过应用技术的研发,缩短企业的产品周期、提高企业产品的附加值,带来真正的效益,那话语权就不一样了;四是提高我们社会服务的附加值。

 

       第五,培养人文素养、职业精神和职业技能。要落实李克强总理在全国职教会议之前接见全体代表时候的要求。高职学生也是大学生,我们要给予他们作为一个接受过高等教育的人必须具备的人文素养,把职业精神养成和技术技能培养融合起来。

 

       三、更加强调创新发展

 

       人无我有是创新。方向明确,没有现成的规则、没有成功的经验、没有明确路径时候的探索实践,这也是创新。关于《创新发展行动计划》提到了几个方面。

 

       第一,职教集团。据统计,全国现有职教集团超过1200家,70%以上的职业院校参与到其中。但就职教集团的内容来说实质性的不多,对于学校发展有实质推动的不多,总的来看形式大于内容。行动计划提出一个职教集团发展的新思路,就是探索以有特色的学校输出品牌、管理、资源的方式,建立学校连锁型的职教集团。这一方面要易于实现;另一方面对于优质资源的快速扩散也会起到良好的作用。

 

      第二,现代学徒制培养。我认为,这种培养方式是职业教育特别是高等职业教育将来发展的重要方向。现代学徒制是职业教育校企合作发展到目前的最高的境界、最新形式,也是促进校企合作制度化的一个办法。对于现代学徒制,我们希望严格把握两个基本要点:一是学生的双重身份,可以采用先招生后招工,也可以先招工后招生,还可以招生招工同时进行,总而言之要保证学生的双重身份;二是联合培养,企业一定要在人才培养过程中承担具体任务,共同设计培养方案、共同完成培养过程,这是一个基本形式。职业教育校企合作一路走来,形式方法一直在进步,最初就是一般合作,后来发展为订单班形式,但是这些培养形式最终的责任和风险都在学校。订单可以退掉,学生却不能退掉。所以,校企合作也需要有制度性的约束,约定好双方的责任,这样才能把校企合作推到一个更高的层次。

 

       第三,混合所有制办学。十八届三中全会决议对经济的提法通过国务院《决定》被引入了职业教育。我们希望通过混合所有制给职业院校聚集更多的资源,提高职业院校对市场变化的敏感度,提高职业院校培养人才的针对性和适用性。行动计划提出要在二级学院的层面探索实行混合所有制办学,希望通过大家的实践对这项工作进行探索和积累。

 

       第四,创新创业。职业教育如何落实“双创”?我认为,相对于创业来说,我们更应看重创新。一是要把创新融入人才培养过程,培养学生的创新意识;二是要给予学生创新创业的本领,创新教育要与专业教育相结合;三是学校要发挥组织的优势,给学生提供创新创业的机会。

 

       第五,教学信息化。教育教学信息化的根本目的是使学校的教学过程、教育工作,能够适应当前学生、现在年轻人的认知规律和学习习惯,以此提升教育教学的效率和效果。高职领域行政还保留着一个专项,就是资源库项目。这几年资源库建设的政策一直在调整,现在越来越多的是把评价的权重放在使用上。下一步信息化必将成为教学领域改革的重要方面。

 

       四、更加强调地方统筹

 

      这主要是反映在《创新发展行动计划》实施的方式上。全国统一规划,地方自主申请认领。中央财政的高职经费以后主要就是两个部分,全部直接划拨到地方。以前强调地方统筹,更多是指责任,现在随着财税体制改革的落实,地方在加强责任的同时,能够调配的资源也越来越多,能力越来越强。这对于管理能力比较好的省份是好事,但对于管理能力不强的省份不见得是好事。把所有的资源、责任都放下去,地区间的差异可能会越拉越大。

 

       更加强调地方统筹,因为地方的财力、责任都越来越大。我们制订行动计划,一方面是指明战线下一步工作的方向和重点,另一方面也希望能够引导地方财政的投向。任务分完了,接下来的任务主要在于管理,通过加强日常管理保证绩效。行动计划执行的三年中,凡行动计划所涉及项目的执行绩效,都会被要作为中央高职资金分配的依据。承担了任务不代表已经完成了任务,三年执行期后我们要根据每年收集的绩效,对这些项目和任务的完成情况进行考核,通过考核的才认为是真正完成了,没有通过的就没完成,相应结果届时也会发布。

 

        五、更加强调保障体系

 

       这不仅仅是指教学质量的保障,而是全方位的保障体系。其一,强调对教师队伍建设的要求,行动计划第一次明确了高职教师5年必须要有6个月到企业去实践,这是我们跟教师司共同研究决定的。5年中6个月是为了方便学校的工作安排,教师可以根据工作安排集中6个月去企业,也可以每年去1~2个月。每160个学时的任务折算一个兼职教师。要求地方研究专门针对职业院校教师的职称评定办法,如果只交几篇论文、看看期刊级别,这样的引导就偏离了职业学校教师的发展方向。其二,强调落实生均经费。生均经费2017年要达到12000元是财政部和教育部联合发文明确的要求,今年很多省份都是初次达到,说明各地落实这个政策是有力的。现在高职落实生均经费存在问题主要在于那些非省级财政负责保障的学校,省级财政直管的学校一般不会有问题。非省级财政直管的学校,包括地市、行业的学校,要如期落实12000 元的标准有难度。我认为,这个问题和各地如何执行政策有关系。有些省份的做法是不妥当的,例如谁办的学校谁出钱,理论上似乎是对的,但实际上在落实生均经费政策方面采取这样的做法是不对的。中央财政的款项中有一笔是生均奖补,什么是生均奖补?就是说中央财政和地方财政谈判,你距离12000元的要求还有差距,那么差多少?比如说差5000元,省里财力又有限,那么央财出3000元、地财出2000元。如果地方同意了,那地财的2000元先到位,央财随后下拨3000元,这就是生均奖补。中央财政帮助地方如期实现12000 元的标准。谈判的依据是全省平均标准,奖补也应该面向全省所有学校。如果省里把中央奖补全省的经费全部用在了省级财政保障的学校,则显然是不合适的。所以,我们希望省级财政至少能够效仿央财的这个做法,建立奖补机制,帮助所有公办职业院校都如期达到生均12000元的标准。其三,强调了院校治理。院校治理最核心的是章程,按照教育部要求,2015年全部高等学校的章程建设都要完成,但是从全国摸底的情况看高职学校完成的情况不是很理想,只有不到八成的学校完成,因此我们在行动计划中依然提出了章程建设的任务和要求。其四,强调了质量年报。高职年报已经基本实现了应报尽报,从国家示范校、骨干校,省级示范校,所有公办高职,最后扩大到全部独立设置的高职学校,基本实现了应报尽报。下一步就是要提高质量年报本身的质量,增加它的可读性、可比性和量化程度。质量年报每年的要求实际上也都在调整,一系列表格都在不断丰富。我们是本着不给学校增加负担的原则来设计,希望学校都能够按照我们每年发布质量年报通知的具体要求编制和报送。去年我们开始搞年报的合规性检查,检查年报是不是符合要求、通知要求报的5个部分是否都有了、相应的表格是否都有了?从实际检查结果看有些学校对这项工作不够认真负责,希望大家能够认真对待质量年度报告。

 

       最后谈一谈职业院校教学工作诊断与改进。2015年,教育部办公厅下发了《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》。诊断与改进这两个词放到一起,是一个新的设计。这是落实国家管办评分离政策催生的一个制度设计。以前我们把评估作为保障质量的一个手段是大家普遍的认识。高职的两轮评估比较成功,第一轮水平评估解决了一些基本的办学规范和条件的问题,第二轮人才培养工作评估解决了评估工作重心由外延向内涵转变的问题,使学校能够把精力和资源都集中到内涵建设上来,而且开了整个高等教育评估改革的先河。现在中央要求管办评分离,就是负责管和办的不能再搞评了,这就面临几个问题:一是评估本身以前被认为是一种手段,现在成了一种权力;二是评估作为一种手段被从业务部门拿走之后,主管业务部门还要不要对战线的质量负责、如何负责;三是大家都认为评估是为了保障质量,但是很少认识到评估还有一个推进战线改革的职能,业务主管部门希望战线下一步朝哪个方向去改革、在哪个方向要努力,会反映到指标体系和实际的操作当中。现在评估在设计过程中完全脱开业务主管部门,那么将来可能会出现一些问题,比如学校很可能会要面对上面的两个声音:主管部门推进改革,但评估部门在评估设计上跟改革方向不尽一致怎么办?关键的是如何对战线的质量有所要求、有所把握,采取什么样的措施手段来把控。

 

       其实,诊断改进本身应该是每个学校日常工作中的一部分,我们每个人、每个岗位都面临这项工作。学校作为人才培养的单位,一年运行中哪些方面存在问题,应该有一个诊断改进的环节,但事实上我们很多学校都疏忽了这项工作。所以,把学校本身的工作提升到教育部层面上来推动,原因就在于此。诊改制度本身的设计很简洁,下发指导方案是希望能够指明:高职院校作为人才培养机构,应该在哪些方面具备基本的质量保障能力;希望每个省以自己的情况,在指导方案基础上制订省里的实施方案,学校根据实施方案制订学校自己的执行方案,执行这个方案的过程中实际上就是学校工作系统化的过程和学校工作流程优化再造的过程。这是融于学校全部工作中的一项工作,不是要学校在现有的工作之外打一个“补丁”,更不应该交给学校以外的机构去从事。在学校诊断改进基础之上,我们设计了省级行政部门复核的环节。抽样本身是为了保持压力,希望大家工作不要走过场,要实实在在地把工作做好。我认为,诊改复核机制的设计是比较先进的,复核结果有三种:有效、待改进、异常。如果说评估是对学校本身质量的绝对评价,那么诊改复核的结论体现的是学校自身质量保障能力的有效性。如果学校通过自身的诊断能够准确地发现问题,深入地分析问题,有针对性地解决问题,那么复核出来的结论肯定是有效的,而不在于学校目前的水平怎么样。我们有理由相信,如果一个学校能够不断地这样自我发现和解决问题,这个学校的质量肯定是蒸蒸日上的。而且,这个诊改机制设计本身还能够避免当初社会对评估工作的诟病,也就是造假问题。谁都希望争取一个好结论,甚至希望这个结论能够高于自己的实际水平,于是就会出现形形色色问题。但诊改复核的机制设计不一样,你能够充分发现和解决好问题你的结论才会好,藏着掖着文过饰非则将面对不好的结论,这从设计上杜绝了造假的动机。诊改抽样工作本身就是学校自己的工作,教育部推进诊改工作最终的目标就是让每个学校都能建立起针对自身的有效的诊断改进制度,诊断改进工作实施的最终目标就是在教育部层面不再直接推动这项工作。每个学校都能自主保证发展,整个事业就将迎来更加美好的明天。